Özel mülkiyet ve kamu mülkiyeti tartışmasının merkezinde yatan sorulardan biri hangi tipteki mülkiyetin kaynakların tahsisi açısından daha verimli olduğudur. Bu probleme birbirine rakip iki farklı genel yaklaşım mevcuttur. İlk yaklaşımı benimseyen teoriler firma performansının ve verimliliğin asıl belirleyicisinin mal piyasası rekabeti olduğunu ileri sürer. İkinci yaklaşımı benimseyen teoriler mülkiyetin asıl belirleyici olduğunu ve devletin, kamu girişimlerini kâr amacı dışında verimliliğin ve performansın düşmesine yol açan başka amaçlarla kullandığını ileri sürer. Bu yaklaşıma göre politikacıların müdahalesi nedeniyle rekabetçi piyasalarda bile devlet işletmeleri kötü performans sergilerler.
Neoklasik iktisat teorisine göre verimlilik büyük ölçüde rekabet tarafından belirlenir, bir firmanın özel mülkiyette ya da kamu mülkiyetinde olması önemsizdir ve herhangi bir fark yaratmaz. Her iki durumda da firmalar rekabetin etkisi altında fiyatların, marjinal maliyete eşit olduğu noktaya kadar üretim yaparlar. Kaynakları en yüksek değerde oldukları yerlere yönlendirerek onların en verimli şekilde tahsis edilmesini sağlarlar. Bu teoriyle ilgili temel problem özel işletmeler ve kamu işletmeleri arasındaki farkları ve mülkiyetin verimlilik üzerindeki etkisini anlamak açısından eksik kalmasıdır. Bu eksiklik kamu tercihi gibi başka araştırma alanları sayesinde kapanmıştır ve bu da bizi ikinci yaklaşıma götürür. Bu yazının amacı bu yaklaşımı temel alan teorileri sunmak ve özelleştirmenin kamu girişimleriyle ilgili bu temel probleme nasıl çare olduğunu göstermektir.
Nellis’e (1994) göre özel mülkiyetin daha iyi bir verimlilik ve firma performansına yol açmasının beş sebebi vardır:
Özel mülkiyet, bir yöneticiler piyasası oluşturarak daha kaliteli yönetimi mümkün kılar.
Sermaye piyasaları özel girişimleri daha sıkı bir incelemeye ve disipline tabii tutar. Kamu girişimleri sıklıkla devlet aracılığıyla piyasadaki faiz oranlarından daha düşük bir oranda borç alırlar, devlet tarafından fazlasıyla sübvanse edilirler ve devletin verdiği diğer imtiyazları kullanırlar.
Özel şirketler piyasadan daha sık çıkarlar. Özel şirketler daha fazla iflasa, tasfiyeye, şirket devrine ve kapanmaya maruz kalırlar. Dolayısıyla bunlardan kaçınmak için özel şirket sahipleri ve yöneticileri şirketin verimliliğini arttıracak önlemler almakta daha isteklidir.
Politikacılar özel şirketlerin işleriyle daha az ilgilenirler. Politik müdahaleler kamu girişimlerindeki verimsizliğin ana kaynaklarından biridir. Politikacılar sıklıkla politik amaçlarla gerektiğinden fazla işçi istihdam etmeleri için kamu girişimlerine baskı yaparlar. Buna ek olarak, kamu girişimleri, üretim tesislerinin yerini ekonomik kriterlere göre değil, politik tercihlere göre belirlemek ve tüketicinin değil politikacının arzu ettiği ürünleri üretmek gibi diğer birçok maliyetli ve verimsizliği arttıran eylemde de bulunur.
Özel şirketler, kamu şirketlerinde olduğu gibi ilgisiz bürokratlar tarafından değil kendi çıkarlarını kollayan yönetim kurulu üyeleri ve hissedarlar tarafından denetlenir, dolayısıyla sermayelerini verimli kullanmak için daha fazla çaba gösterirler.
Bunlara ek olarak Stiglitz (1993) hükümetlerin kamu girişimlerini politik amaçlarla kullanmaya olan güçlü istekleri nedeniyle asla güvenilir bir şekilde rekabete ve sübvanse etmemeye bağlılık gösteremeyeceğini iddia eder. Özelleştirmenin yaptığı şey ise devlet müdahalesiyle rekabetten korunma sağlamanın ve sübvansiyon elde etmenin işlem maliyetlerini yükseltmektir.
Bu beş maddedeki sorunların hepsinin şirketleştirme denilen yeniden yapılandırma süreciyle üstesinden gelmek mümkün olsa da hükümetler bilgisizlik, istemsizlik ya da şansızlık gibi sebeplerden bu tür reformları tamamlamakta sıklıkla başarısız olurlar. Dahası, reformlar hayata geçirilse bile her zaman kalıcı olmayabilir.
Boycko, Shleifer ve Vishny’e (1996a) göre özelleştirme öncesi yeniden yapılandırma lehine olan argümanlar birleşik ve hayırsever bir hükümetin mevcut olduğu varsayımına dayanır. Gerçekte ise özellikle gelişmekte olan ülkelerde içeriden parçalanmış ve her biri kendi amaçlarının peşinden giden bakanlıklardan oluşan bir hükümet söz konusudur. Bu tür bir hükümet yapısında reform yanlıları kadar reform karşıtları da bulunur. Hükümet içeriden parçalanmış olduğu için her bir bakanlığın kendi ajandasını uygulamasına izin vermek zorunda kalır ve bu durumda reform karşıtı bakanlıklar yeni yapılandırma için gerekli reformlardan kaçınırlar ve hayata geçirilmelerini engellemeye çalışırlar. Bu şartlarda en iyi seçenek hızlı bir özelleştirmedir.
Kamu girişimlerinin neden verimsiz olduğunu anlamak kadar özelleştirmenin buna nasıl çare olduğunu anlamak da önemlidir. Boycko, Shleifer ve Vishny (1996b) kamu girişimlerini gereksiz istihdama yönlendiren politikacılara karşı özelleştirmenin nasıl işe yaradığını göstermek için bir model sunar.
İstihdam üzerine olan kararların politikacının kontrolünde olduğu durumda politikacı, sağladığı politik faydalar nedeniyle istihdam harcamalarını arttırması için firmayı teşvik eder. Bununla birlikte bu ekstra harcamalar şirket bir kamu şirketi olduğu için hazinenin sahip olduğu kâr payının değerini düşürür. Bu da politikacı için bir politik maliyet oluşturur. İstihdam üzerine ekstra bir liralık harcamanın politik faydası bu harcamalar nedeniyle hazinenin kaybettiği bir liralık kârın politik maliyetini geçtiği sürece politikacı gereksiz istihdamı seçer.
Şimdi özelleştirme durumunda ne olacağını inceleyelim. Firma özelleştirildiğinde kontrol politikacıdan yöneticiye geçer ve hazine, nakit akışı mülkiyetinin (cash flow ownership) bir kısmını yöneticilere ya da harici hissedarlara satar. Buradaki amacımız özelleştirmenin nasıl yeniden yapılandırmaya yol açtığını göstermek.
Kontrol artık yöneticide olduğuna göre yönetici ve hissedarlar kârlarını maksimize etmekle ilgilendikleri için şirketi gereksiz istihdama yönlendirmeyeceklerdir. Bununla birlikte, politikacı da yöneticiyi gereksiz istihdama ikna etmek için hazineden firmaya aktarılacak olan sübvansiyonları kullanmaya çalışır. Hazine sübvansiyon parasını ya vergiler ya da enflasyon yoluyla elde ettiği için bu politikacı için bir maliyet oluşturur. Bunun yanına üstteki durumda olduğu gibi ayrıca hazinenin kâr payının değerinin düşmesinden kaynaklanan maliyet de eklenir. İkincisi politikacı için ilkinden daha az maliyetlidir çünkü politik fayda sağlamak için firmanın kârlarını kullanmak hazinede mevcut olan parayı kullanmaktan daha kolaydır. Bu iki maliyet yani kaybedilen kârların ve sübvansiyonun politik maliyeti gereksiz istihdamın politikacıya sağladığı faydadan daha büyükse özelleştirme işe yarar ve firma yeniden yapılanmaya gider.
Özelleştirmenin neden işe yaradığını daha iyi anlamak için özelleştirme öncesi ve sonrası durumu karşılaştırabiliriz. Özelleştirme sonrası politikacının firmayı yeniden yapılandırmaya götürmeme maliyeti daha fazladır. Özelleştirmeyle birlikte kontrol hakları yöneticiye geçtiği için politikacı, yöneticiyi gereksiz istihdama ikna edebilmek için kaybedilen kârları telafi etmesi gerekir, firma kamu mülkiyetinde olduğunda bu durum geçerli değildir. Özelleştirme işe yarar çünkü özelleştirme politikacının, yönetici ve hissedarlar tarafından verimsizlik nedeniyle üstlenilecek kâr kaybı şeklindeki maliyetleri içselleştirmesini sağlar.
Firmanın nakit akış hakları özel mülkiyete daha fazla devredildikçe politikacı için firmayı yeniden yapılandırmaya götürmemenin maliyete daha da artar çünkü sübvansiyonlar politikacı için kaybedilen kârlardan daha maliyetlidir. Buna ek olarak, sıkı bir para politikası sübvansiyonları politikacı için daha da maliyetli hale getirerek yeniden yapılanmaya katkı sağlar. Sonuç olarak özelleştirme iki sebepten dolayı işe yarar: politikacıları özel kâr payları için ödeme yapmaya zorlar ve bu tür ödemeler yapmanın maliyetini yükseltir.
Sappington ve Sidak (2003) biraz daha ileri giderek kamu işletmelerinin kâr amacı güderek rekabet koşulları içerisinde kalmak yerine marjinal maliyetin altında fiyatlama yapmak, piyasaya girişi zorlaştırmak ve rakiplerin maliyetlerini yükseltmek gibi yollarla rekabet karşıtı davranışlarda bulunduğu ve piyasanın işleyişine zarar verdiğini iddia eder. Rekabetin, kamu işletmelerinin performansını ve verimliliğini arttıracağı yerde kamu işletmeleri rekabeti engelleyerek piyasanın performansını düşürür.
Kamu iktisadi teşebbüslerinin (KİT) rekabet karşıtı davranışları faaliyet alanlarını genişletme isteklerinden kaynaklanır. KİT yöneticileri sermaye piyasalarının disiplinine daha az maruz kaldıkları için kendi amaçlarının peşinden daha rahat gidebilirler. KİT yöneticilerinin, kamu girişiminin faaliyet alanlarını genişletmekten çıkarı kendi kişisel başarılarının yönetiminde oldukları faaliyet alanının boyutuyla ilişkilendirilmesi olabilir.
Yazarlar ayrıca kamu girişimi kâr amacı dışında işletildiğinde nasıl marjinal maliyetin altında fiyatlama yapmaya yöneldiğini gösteren bir model de sunar. KİT faaliyet alanını genişletmek istediği için, özel bir girişimin aksine sadece kârlarını değil gelirlerini de maksimize etmeyi amaçlar. Sadece kârlarını maksimize etmeyi amaçlayan özel bir firma fiyatları marjinal maliyetine yakın belirlemeye çalışır çünkü daha yüksek bir fiyat tüketicilerin ürünü almaktan vazgeçmesine sebep olabilir. Benzer şekilde bir KİT de fiyatlama yaparken talebin fiyat elastikiyetini göz önüne alarak aynı kuralı takip eder ancak KİT’in sadece kârı değil kâr ve gelirlerin ağırlıklı ortalamasını maksimize etme amacını yansıtacak şekilde marjinal maliyetinde bir iskonto ya da indirim yapar. KİT gelirlere kârdan daha fazla önem verdikçe iskonto da artar. Bunun anlamı KİT’in artan üretiminden kaynaklanan maliyet artışlarına karşı daha duyarsız olmasıdır. Sonuç olarak, kâr etmeyi daha az önemsedikçe ve tüketiciler fiyata daha duyarlı oldukça KİT maliyetin altında fiyatlama yapmaya daha fazla yönelir.
Marjinal maliyetin altında fiyatlandırma yapmak kaynakların tahsisinde verimsizliğe, üretimde verimsizliğe ve dinamik verimsizliğe sebep olur. Kaynakların tahsisindeki verimsizlik bir ürünü üretmek için kullanılan kaynaklar tüketicinin üründen aldığı değeri geçtiğinde ortaya çıkar. Bu, kaynakların bu ürünü üretmeye aşırı tahsis edildiği anlamına gelir. Bu tür bir durumda kaynakların bu alandan çekilip tüketicinin daha fazla değer verdiği diğer alanlara yönlendirilmesi gerekir. Söz konusu ürünün düşük fiyatları bazı tüketicilerin çıkarına olsa da sonuç toplumun genel çıkarına uygun değildir. Üretimdeki verimsizlik ürünün en az maliyetle üretemeyen bir firma tarafından üretilmesinden kaynaklanır. Sektörün maliyetleri artar ve topluma olan faydası azalır. Dinamik verimsizlik ise marjinal maliyetin altında fiyatlama nedeniyle diğer firmaların bu ürüne yönelik olarak araştırma ve geliştirme için kullanacakları kaynakları başka ürünlere yöneltmeleri sonucunda ortaya çıkar.
Shleifer (1998) sosyal refahı maksimize etmeye çalışan bir hükümet varsayımı altında bile neden kamu mülkiyetinin çok kısıtlı durumlar haricinde arzu edilir olmadığını sözleşme perspektifini kullanarak gösterir. Bu perspektife göre hükümet belli bir mal ya da hizmeti ya hükümet sözleşmesi altında çalışan özel bir firmadan satın alabilir ya da kendisi üretebilir. Bu teori temelde piyasa başarısızlıkları ya da başka problemlere sosyal refahı maksimize eden bir hükümet durumda bile en iyi çözümün her zaman kamu mülkiyeti olmayabileceğini kanıtlar.
Eğer hükümet üretilmesini istediği şeyi tam olarak biliyorsa, bir sözleşmeye hazırlayabilir ve sözleşmeyi icra edebilir. Bu tür bir durumda hükümetin dışarıya yaptırması ve kendi yapması arasında fark yoktur. Dolayısıyla, kamu mülkiyetinin üstünlüğü iddia eden bir argüman geçersizdir.
Fakat, mükemmel bir sözleşme her zaman mümkün değildir. Hükümet istediği şeyin tam olarak ne olduğu bilemeyebilir, ifade edemeyebilir, regüle edemeyebilir ya da sözleşmeyi icra edemeyebilir. Bu noktada eksik sözleşmeler teorisine başvurmamız gerekir. Bu teorinin ana fikri basitçe sözleşmenin ne yapılması gerektiğini söylemediği durumlarda mülk sahibinin kontrol ve pazarlık gücü elde ettiğidir. Bu da mülk sahibi ya da yatırımcının yatırım yapma teşviklerini etkiler. Burada sadece iki tür yatırıma odaklanacağız: maliyetleri azaltmak için olan yatırımlar ve kaliteyi arttırmak ya da inovasyon için olan yatırımlar. Teoriyi sözleşme dışı kalite ve maliyet açısından özel ve kamu üretimine uyguladığımız zaman şu sonuca ulaşırız: Devlet regülasyonu altında özel üstleniciler yatırım yapmak için daha fazla teşvike sahiptir çünkü mülk sahibi olarak yatırımlarının karşılığının tamamını ya da daha fazlasını alabilirler. Buna karşın devlet mülkiyetinde, kamu yöneticileri bahsettiğimiz türden yatırımları yapmak için daha az teşvike sahiptir çünkü yatırımların getirisinin sadece bir kısmını alabilirler.
Ulaştığımız sonuca göre özel mülkiyet, kamu mülkiyetine göre çok daha üstündür ve devletin üretime doğrudan girişmemesi daha uygundur. Bununla birlikte, teori bize devlet mülkiyeti lehine ufak da olsa bir gerekçemizin olabileceği durumlar olduğunu da söyler. Özel üstleniciler sözleşmede belirtilen yerde istenilen kaliteyi sağlamasına rağmen özel üreticilerin maliyetleri kısmaktaki güçlü teşviki sözleşme dışı kalite üzerine olumsuz etkilere sebep olabilir. Örneğin, özel hapishaneler daha ucuz gardiyanları işe alarak mahkumlara kötü davranabilir ya da özel hastaneler para kaybedecekleri hastaları tedavi etmeyebilir.
Bununla birlikte, aşırı maliyet kısıntılarının sözleşme dışı kalitede düşüşe neden olduğu durumlarda bile özel mülkiyet lehine bazı argümanlar vardır. İnovasyonun önemli olduğu sektörlerde özel üstleniciler daha yüksek inovasyon teşvikleri nedeniyle devlete göre totalde daha verimli olabilir. İkinci olarak güçlü rekabet ve tüketici seçiminin etkili olduğu durumda maliyetinin kısıntılarının negatif etkileri de azalır çünkü bunlar aşırı maliyet kısıntıları için olan teşviki zayıflatır. Fakat aynı zamanda inovasyon ve normal bir seviyedeki maliyet kısıntıları teşviklerini de canlı tutmaya devam. Üçüncü bir mekanizma itibar oluşturmaktır. Özel üstleniciler gelecekte de müşterilerine hizmet etmeye devam etmek istiyorlarsa verimsizliği arttıracak şekilde aşırı maliyet kısıntılarına gitmekte daha fazla tereddüt edeceklerdir.
Üstteki değerlendirmelerden Shleifer kamu girişimlerinin, özel girişimlerden daha verimli çalışabileceği dört durum tanımlar:
Sözleşme dışı kalite kaybına neden olan maliyetleri kısma fırsatlarının yüksek olduğu
İnovasyonun göreceli olarak önemsiz olduğu
Rekabetin zayıf ve tüketici seçiminin etkisiz olduğu
İtibar mekanizmalarının zayıf olduğu durumlar
Gerçekte bu dört madde devlet mülkiyetine gereğinden fazla kredi vermektedir çünkü buraya kadarki olan argümanların hepsi sosyal refahı maksimize eden bir hükümet varsayımı altında ileri sürüldü. Fakat, bu varsayım gerçekçi değildir. Hükümetlerin sosyal refahı maksimize etmek dışında başka amaçları da vardır. Bu amaçların başında olabildiğince uzun bir süre iktidarda kalmak, makamlarından ekonomik anlamda fayda sağlamak ve politik destek amacıyla başkalarına ekonomik faydalar sunmak gelir. Hükümetler bu amaçlarına hizmet etmesi için kamu girişimlerini kullanırlar. Bütün bu yazı boyunca göstermeye çalıştığımız şey de hükümetlerin bu davranışının kamu girişimlerinin verimliliğine büyük zarar verdiğiydi. Kamu girişimlerinin politik amaçlarla kasıtlı bir şekilde verimsizliğe sürüklenmesi kamu mülkiyeti aleyhine en kayda değer argümanlardan birini oluşturur. Bu sorunun en kolay ve işe yarar çözüm yolu özel mülkiyet ve özelleştirmedir.
Yazar: Hasan K. K.
Referanslar:
1- Nellis, John. "Is Privatization Necessary?" World Bank Viewpoint. FPD Note No. 7, May 1994.
2-Boycko, Maxim; Shleifer, Andrei and Vishny, Robert. 1996a. Second-best Economic Policy for a Divided Government. European Economic Review, 40: 767-774.
3-Boycko, Maxim; Shleifer, Andrei and Vishny, Robert. 1996b. A Theory of Privatization. Economic Journal, 106: 309-319.
4-Sappington, D.E. et J.G. Sidak. 2003. Competition Law for State-Owned Enterprises, Antitrust Law Journal, 71: 479-523.
5-Shleifer, Andrei. 1998. State versus Private Ownership. Journal of Economic Perspectives, 12: 133-150.
6-Stiglitz, Joseph E. 1993. Some Theoretical Aspects of the Privatization: Applications to Eastern Europe. In Mario Baldassarri, Luigi Paganetto and Edmund S. Phelps eds., Privatization Processes in Eastern Europe. New York: St. Martin's Press.